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3.监督权 作为利害关系人，企业周边居民和其他社会公众，特别是周边居民应当享有非常广泛的监督权。

这一压力根本上关涉公共决策体制的正当性基础。但对公民监督权的规范建构，还须回归宪法文本，立足政治权利的体系逻辑，对相对分散的条款进行体系性的规范整合。

在权利内容上，表达自由非对应具体权利诉求，属对接决策体制的程序性权利，而公民监督权则更多与公民对公共政策的利益体验相关联。[⑧] 参见王锡锌：《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》，载《清华法学》2009年第2期。不可否认，批评建议的权能相对较弱。二、政治权利的体系逻辑 公民监督权规范含义的模糊，一定程度源于对政治权利的功能及体系逻辑的认知模糊。但问题在于，此类途径作为公民监督权的实施机制，其效力并非源于作为公民基本权利的宪法规范性保障，而更多的依托于某种外在的实效权威资源。

政治权利的体系逻辑，为上述分散的宪法条款的规范整合提供了基础性的逻辑分析框架。受此殃及，公民监督权也被视为一种饮鸩止渴的权利，即属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求避开正式的诉讼程序而实现权利救济的特殊权利。由此看来，警察机关辅助行为不仅限于行政协助，也应包括职权外对其他民众人权保障的辅助作用。

在微观上，可以验证和纠偏当前交通警察权能范围，实现权能的分流与归位。日本《道路交通法》第1条规定：本法律系以防止道路上之危险，谋求其他道路之安全与顺畅，及有助于防止起因于道路交通之障害为目的。[36] 参见《普通护照和出入境通行证签发管理办法》第2条、《居民身份证法》第6条。可见，交通警察评判交通事故关涉当事人双方的价值天平，更多的偏向于秩序而非人权。

进入专题： 交通警察 警察权 权力配置 新秩序观 。在中观上，可以推动交通警察任务规范结构变革，获取权能改革的制度保障。

一定程度可以获致相应的社会效果和政治效果：说明人权之保障为目的，职权之行使为手段，如此可收正本清源之效，亦可间接提升警察人员对国民主权之认识，在潜移默化中，提高其民主警察形象，及执法品质。应当赋予交通警察设置交通信号灯、交通标志、交通标线的即时权力，以尽快的恢复交通秩序。值得庆幸的是，2015年2月中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》意识到了该问题，并明确要求建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。这或许是立法者不经意的行为，然而处于总则统领地位的交通警察任务的设定，直接影响了该法其他条款及其细化规则内容的结构设计。

[21] 尽管上述条例中增加了新的罚则，但其目的在于通过维护交通秩序，以更好保障人权与更广泛的公共利益。换言之，穿透交通警察相关规则的表象，挖掘蕴含的价值与功能预设，重新审视交通警察权能事项的配置，以此实现交通警察权能改革的系统展开。由于新秩序观与交通警察任务总则性规范有内在的契合性和一致性，因此，需要反思当前我国交通警察任务规范结构，是否与以交通秩序为主兼顾人权的新秩序观达成内在一致。[18] 当然，单纯从法理上讲，人权与秩序冲突之时，秩序应让位于人权，毕竟，一切国家型构包括维持国家机器运转的秩序，皆源自于人权。

[17]但若国家存在是以追求人民幸福、保障人民权利为目的，必先以国家能存在及社会秩序能维持为前提，因此，安全秩序目的与追求人民幸福的目的，就成两个相互关联，彼此影响之主轴。[18] 李震山：《警察任务法论》，登文书局1998年版，第33页。

不符合交通警察权新秩序观的予以分流与归位。笔者较为赞同将两者予以区分，具体应当借鉴前文述及的上海经验，将两者分开并纳入不同管理系统之中。

（1）车辆登记与机动车驾驶人考试 车辆登记与机动车驾驶人考试是交通警察对车辆与民众是否具备上路条件的审核，也是对道路管理对象——车辆与人——基础性条件的管理。也正是自由法治国得以昌兴之时，20世纪的社会法治国正悄然兴起。无疑，传统交通警察权亦应随之变革。[31] 刘启川：《行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析》，《现代法学》2013年第3期。[12] 李震山：《警察任务论》，登文书局1998年版，第17页。试想，倘若寄希望于交通警察维护秩序之时，又能毫无缺漏的保障着人权——至少不存在侵犯人权之情形，既考验着交警的执法技艺水平，又是一种巨大的挑战。

除《道路交通安全法》在交通警察任务的规范结构中加以明确外，与之相关的其他规范，[⑧]都在规范设定的宗旨中明确了人权保障的价值取向。[16] 参见Baruch Fischhoff, Stephen R.Watson,Chris Hope：《界定风险》，载金自宁编译：《风险规制与行政法》，法律出版社2012年版，第7页。

[39] 余凌云：《警察行政强制的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2003年版，第254页。乘车人、过往车辆驾驶人、过往行人应当予以协助。

[12] 问题是，交通警察任务的规范结构中列明的人权保障要求，是否如同李震山先生所言，其要义在于人权保障理念的宣示与引导作用？倘若如此，即便在实定法中加以明确，遇有人权与秩序冲突之时，如前所述，人权总是让位于秩序，由此造成民众对交警的认识局限于秩序警察，其信服力也将大打折扣。当然，该即时权力具有法理上的正当性。

譬如，《警察法》第2条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。最为重要的是，倘若以权力机关修法的方式，明文宣示人权与秩序的先后次序，必定会有接踵而来的非议，将遭受一定的政治风险。在自由法治国与社会法治国双重视阈内，秩序是富含人权的秩序，秩序与人权的水乳相融关系，已经基本获得共识。综上所述，当前交通警察权力的价值应当定位为以交通秩序为主兼顾人权，我们暂且将其称之为交通警察权新秩序观。

申言之，现代交通警察维护交通秩序的行为，是富含人权要素的秩序行为。[33]因此，交通警察的协助行为不应视为其权能事项。

这是因为，与交通标志、交通标线性质不同，交通信号灯具有灵活性和动态性，可以经由信号灯对交通秩序加以动态管理，基本上与交通警察的指挥类似。特别是威胁健康与安全的交通事件即使并不变为现实也会消耗成本。

《道路交通安全法》第1条规定：为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。[37] 参见《关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要》、《公路法》 第54条、《浙江省公路交通标志标线管理办法》第2条。

二、交通警察权价值定位：新秩序观之提倡 随之而来的问题是，我国当前交通警察权之人权保障属性应用的局限性，亦即现有规定所隐含的交通警察权偏重于秩序的价值取向，会不会引发交通警察权倒退至警察国时代的质疑？是否与宪法倡导的尊重与保障人权的精神相悖？如果答案是否定的，那么，人权保障功能偏低处境的正当性理据何在？上述法治风险应当如何规避？笔者以为，这需要从交通警察权的秉性与人权的实现方式着手论析。在本质上，都是为了权利保障与公共利益，并不能因此而过分的苛责交警只有秩序而无人权。然而，奉交通秩序价值为圭臬的正当性面临如下挑战。[③] 李震山先生意识到这一问题，然而只是简单地做了主观推测，并未深层次解读当前制度设计的根由。

至于交警调查权、交警处罚权、交警强制权、交警管制权、交通肇事罪与危险驾驶罪立案件侦查等依托强制力为后盾的权能，正是交通警察权承载价值之交通秩序为主的必然要求，亦为交通警察权的当然权能。[14] 梁添盛：《整建我国警察权限法制之研究》，国立政治大学1999年博士学位论文，第96页。

这是因为驾驶证在现代社会具有特殊意义与价值，它与民众的身份信息紧密相连，在实践中，一定程度上可以与身份证件或护照等同使用。当前交通秩序行为是交通警察权的秉性亦为道路通行权的实现方式。

[38]对此，笔者以为，可以参照交通标志、交通标线，将交通信号灯的设置权一同由交通行政部门。换言之，新秩序观的基本诉求是交通警察致力于交通秩序与交通安全的维护，其他的皆为其辅助事项。

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